בימים אלה נדונה בכנסת ישראל הצעת חוק מיוחדת. היא מיוחדת משום שהכנסת אינה רשאית לדחות אותה; משום שהיא עוסקת בשורה ארוכה של נושאים סבוכים ומבלבלים, ביניהם דיור, תשתיות ביוב, מיסוי משאבי טבע, קצבאות ילדים, רגולציה על יצרני מזון ועוד; משום שהדיונים בה מתנהלים בחופזה ובלוחות זמנים צפופים; ומשום שהשר שהגיש אותה אינו השר הממונה על כל אחד מהתחומים שבהם עוסקת הצעת החוק, אלא שר האוצר.
שם הצעת החוק הוא "הצעת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2015 ו-2016), התשע"ה-2015", או בשמה המוכר יותר – חוק ההסדרים.
חוק ההסדרים מוגש מדי שנה בצמוד לחוק התקציב השנתי. על פי חוק יסוד: הכנסת, אם הכנסת אינה מאשרת את חוק התקציב עד למועד הקבוע בחוק – כאילו פיזרה את עצמה והחליטה ללכת לבחירות. הממשלה דורשת את אישור חוק ההסדרים כתנאי לאישור חוק התקציב, ומכאן שעל הכנסת לאשר את חוק ההסדרים, על שלל סעיפיו וגזרותיו, כלשונו או בשינויים שיניחו את דעת הממשלה, ולא – הכנסת תפוזר.
כיצד הפכה הכנסת לכלי שרת בידי הממשלה על פקידיה, יועציה ועסקניה? הכל התחיל בקיץ 1984, שעה שהמשק הישראלי ניצב על סף תהום. על רקע משבר מניות הבנקים שחל בשנה הקודמת, אינפלציה משתוללת ומטבע על סף קריסה, נדרשה פעולה נחרצת ותקיפה של הממשלה, שבמרכזה ריסון תקציבי חריף. הממשלה אמנם מגישה את הצעת חוק התקציב השנתי לאישור הכנסת, אך מהו מרחב התמרון של הממשלה כאשר חוק הביטוח הלאומי קובע את גובה הקצבאות שתשלם, תקן עובדי המדינה קובע כמה משכורות משולמות, ופקודת מס הכנסה קובעת אילו מסים רשאית הממשלה לגבות ובאיזה שיעור?
כאן נכנס לתמונה חוק ההסדרים. באותה שנה פנתה הממשלה לכנסת והודיעה: כדי להצליח לאזן את ההוצאה הממשלתית, עלינו לחוקק חוקים חדשים ולשנות חוקים קיימים. כך נוכל לגבות יותר מסים, לשלם פחות קצבאות ולהפחית את כלל הוצאות הממשלה. לכן השנה אנו דורשים מהכנסת לאשר לצד חוק התקציב חוק נוסף, הכולל אסופה של תיקוני חקיקה שיורו על צמצום קצבאות, העלאת מסים, חלוקת דיבידנדים מחברות ממשלתיות ועוד. תיקוני חקיקה אלה יאפשרו לממשלה לעמוד ביעדי התקציב, ובלעדיהם – אין תקציב, הולכים לבחירות.
ההימור השתלם. חוק התקציב אושר עם חוק ההסדרים. הממשלה ראתה כי טוב, ומאז 1985 ועד היום הוצמד לכל חוק תקציב שנתי חוק הסדרים. במרוצת השנים הצטרפו לחוק ההסדרים תיקוני חקיקה שונים ומשונים, גם אם לא היה להם קשר ישיר לתקציב המדינה. הליך החקיקה של חוק ההסדרים אמנם מהיר ויעיל למדי, אך בה בעת נתפס כתהליך המחליש את מעמדה של הכנסת כגורם המרסן ומבקר את פעילות הממשלה ואת מדיניותה.
"Hesderim" מאת Nirk88 – נוצר על ידי מעלה היצירה. מתפרסם לפי רישיון CC BY-SA 3.0 דרך ויקישיתוף
היות שהדמוקרטיה המודרנית מושתתת על כך שהרשות המחוקקת מבקרת ומרסנת את הרשות המבצעת, חוק ההסדרים השוחק את כוחה של הכנסת מכונה לעתים קרובות "חוק אנטי-דמוקרטי".
אבל מה החלופה? האם אין דרך אחרת להוביל תהליך חקיקה ממשלתי, שיביא ליישום מדיניות הממשלה ובה בעת יאפשר לכנסת לדון לעומק בהצעות החוק המונחות לפתחה, לבחון את כלל השלכותיה ולחוקק חוקים שייטיבו עם הציבור כולו, תוך שמירה על מעמד הכנסת ועל כוחה מול הממשלה?
לפני כחודש הבאנו כאן את סיפורו של משק הדבש, המנוהל כשוק מתוכנן שבו לא מתאפשרת תחרות חופשית. בתגובה למאמר ציין משרד החקלאות כי בשנת 2013 הגיש המשרד הצעת חוק ממשלתית לרפורמה בתעשיית הדבש, שעתידה לפתור חלק גדול מהבעיות בענף. הצעת החוק אושרה במליאת הכנסת בקריאה ראשונה. מאז הכנסת התחלפה, שר החקלאות התחלף, יו"ר ועדת הכלכלה – שעל שולחנו מונחת הצעת החוק – התחלף גם הוא, והליך החקיקה טרם הושלם.
נעריך בזהירות שלנוכח כניסת הכנסת לעונת דיוני התקציב וחוק ההסדרים, הצעת החוק לא תידון בוועדת הכלכלה לפני תחילת 2016. גורלו של חוק זה דומה לגורלם של חוקים רבים המוצעים על ידי הממשלה וחברי הכנסת, שהליכי חקיקתם נמשכים שלא לצורך על פני שנים ארוכות ומיותרות.
אילו בחרה הממשלה לחוקק את הרפורמה בדבש במסגרת חוק ההסדרים, סביר להניח שהיא היתה נכנסת לתוקף כבר בינואר 2014. את מחיר השנתיים המיותרות שחלפו בינתיים משלמים אזרחי ישראל. את הרפורמה בענף הפטם (עופות למאכל) צירפה הממשלה לחוק ההסדרים הנוכחי והוא יידון בוועדת הכלכלה השבוע.
חוק ההסדרים רע לדמוקרטיה הישראלית, כי הוא הופך את הכנסת ללא רלוונטית ואת הממשלה לעריצה. ביטול חוק ההסדרים יהיה רע לכלכלה הישראלית, משום שהממשלה תהיה משותקת כמעט לחלוטין ולא תוכל לקדם רפורמות כלכליות חשובות, או להגיב בזריזות להתפתחויות חשובות במשק.
למערכת השלטונית בישראל דרושה מערכת יחסים חדשה בין הממשלה והכנסת, המושתתת על אמון, שיתוף פעולה, הסכמה על מטרות וחתירה משותפת אליהן. עד לכינון מערכת יחסים כזו הממשלה תמשיך לשחוק את מעמדה של הכנסת, בדרך המזיקה לכנסת ולדמוקרטיה הישראלית.
