חלק ניכר מהזכאויות להטבות ותשלומים שמעניקה מדינת ישראל לנכי צה"ל מעוגן בהוראות מנהליות של משרד הביטחון. על עיגונן של זכאויות אלה בהוראות מנהליות נמתחה לאורך שנים ביקורת נוקבת על ידי מבקר המדינה, היועץ המשפטי לממשלה וועדות ציבוריות שונות שדנו בתפקוד האגף לשיקום נכים. כולם הדגישו את החשיבות הערכית, המוסרית והמשפטית של עיגונן בחקיקה (ראשית ומשנית), חלף הסדרתן בהוראות פנימיות.
בחודש דצמבר 2014 פרסם מבקר המדינה דוח ביקורת שנתי (מס' 65ב) על מערכת הביטחון. המבקר הזכיר את חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה משנת 2005, שלפיה היה על משרד הביטחון לקדם מהלך להסדרה בחקיקה של הזכאויות הללו, ומתח ביקורת (ולא בפעם הראשונה) על כך שחלפו למעלה משמונה שנים ממועד חוות הדעת והטיפול בנושא טרם הסתיים.
מבקר המדינה התייחס לשנת 2005 (שבה ניתנה הנחיית היועץ המשפטי לממשלה) כמועד שממנו היה על משרד הביטחון לעגן את ההוראות בחקיקה. אלא שבכך טעה. וועדה בראשות האלוף (במיל') יריב מתחה כבר בשנת 1975 ביקורת חריפה על שזכויותיהם של נכי צה"ל ומשפחות שכולות מעוגנות בנוהלים פנימיים ולא בתקנות. הוועדה גם המליצה, כבר אז, על תיקון המעוות. כך עשתה גם וועדה בראשות האלוף (במיל') ורדי, שפרסמה את הדו"ח שלה בפברואר 2002. כקודמו, גם דו"ח האלוף ורדי, אף שאומץ במלואו על ידי מנכ"ל משרד הביטחון, לא יושם בחלקו הגדול. זאת בניגוד למצגיו המטעים של משרד הביטחון בכנסת, עליהם כתב המבקר כי "אינם משקפים נאמנה את המצב לאשורו".
לכו חפשו את הזכויות שלכם
חבל שהמבקר לא נתן דעתו גם לסיבה שבגינה נקט משרד הביטחון בסחבת. לו עשה כן היה לומד, כי בעודו דוחה ומושך זמן הצליח משרד הביטחון לקצץ ולגרוע מזכויות הנכים. למעשה, לגזול אותן לטובת תקציבו הכללי. עד כדי כך נרתע משרד הביטחון מהמהלך שנכפה עליו, עד שבדיון עם יו"ר ארגון נכי צה"ל מוץ מטלון באוגוסט 2007, התבטא שר הביטחון ברק כמי ששולל אותו עקרונית, שכן "הוראות ותקנות כתובות באות עפ"י רוב היכן שחסר אמון בין הצדדים המתדיינים. בדר"כ עדיף להגיע להבנות ולהימנע מחקיקה".
חוות דעת מ-2005 של היועץ המשפטי למערכת הביטחון מלמדת על ראשית הדברים. היא מאשרת כי פעמיים בעבר (ב-1985 ובתחילת שנות ה-90), הגיעו הגורמים המוסמכים במשרד הביטחון למסקנה שיש לעגן את זכאויות הנכים בחקיקה, אך המהלך נדחה שכן "הדבר מהווה סיכון בשל ההשלכות התקציביות והשפעות הרוחב". במילים אחרות: יש חשש שהנכים ידעו על זכויותיהם וידרשו אותן.
ואכן, לאורך השנים עשה משרד הביטחון כל מאמץ כדי להסתיר נוהלים והוראות מנהליות שהקנו זכאויות לנכי צה"ל ולמשפחות שכולות. הוראות הוכתרו בסיווג "שמור" (סיווג הניתן לרשומה שהגעת תוכנה לגוף שאינו מוסמך עלולה לגרום נזק לביטחון המדינה) ונגלו רק לעיני מי שהגיע למשרדי אגף השיקום וידע מה לחפש. חוברות מידע שחובה לפרסמן אחת לשנתיים פורסמו אחת לשש-שבע שנים בממוצע, גם זאת באופן חלקי ומטעה. נכים למדו על זכויותיהם – לרבות לטיפולים רפואיים – מפה לאוזן.
בשנת 2004, לאחר שמשרד הביטחון נדרש לפרסם את ההוראות המנהליות באינטרנט, הוכנה רשימה של למעלה מ- 200 הוראות מנהליות המקנות זכאויות לנכי צה"ל ולמשפחות שכולות. מתוכן סומנו לפרסום כשני שליש בלבד. הוראות אחרות נותרו עלומות וחסויות בטענה כי הן נמצאות בהליכי "עדכון ושינוי". הדבר לא מנע מהיועצת המשפטית של אגף השיקום, עו"ד נחמה פרלמן, לטעון באוקטובר 2004 בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, כי כל ההטבות בהוראות שקופות וכי כל אזרח יכול לעיין בהן: "הדברים מוסדרים היטב, זה נמצא באינטרנט, כך שהדברים גלויים". גם בחוות הדעת מ-2005 הוצג מצג דומה: "כיום כל ההוראות מפורסמות באתר האינטרנט של המשרד".
דוגמא להוראה מנהלית בסווג "שמור"
לא בוחלים באף אמצעי
במקביל, פתח משרד הביטחון במאמץ מסיבי לביטול חד צדדי של זכאויות שהוקנו לנכים בהוראותיו המנהליות, כך שבמועד שבו לא יוכל לחמוק עוד מעיגונן בחקיקה, תהיינה אלה מצומקות ורזות. בד בבד, הציג מצגים לפיהם הליך עיגון ההוראות בחקיקה נמצא בשלביו האחרונים, ויסתיים "בתוך כשנה" (תמיד נדרשה רק עוד שנה). בהסכמים עם ארגון נכי צה"ל, מהשנים 2009 ו-2011, התחייב משרד הביטחון להשיב הוראות ששונו על ידיו לקדמותן. כמו-כן התחייב לקבוע מנגנון עדכון לזכאויות קיימות, שיימנע את שחיקתן הכספית לאורך זמן. התחייב, אך קיים חלקית בלבד.
לאחרונה הומצא תעלול חדש. בינואר 2012 התקבלה החלטת ממשלה (מס' 4088). בהחלטה נקבע, ש"מאחר שמכלול ההטבות לאוכלוסיות זכאיות של אגפי השיקום צריכות להיות מוסדרות בחקיקה, משרד הביטחון לא יקבל כל החלטה בעניין שינוי הטבות הקיימות במועד ההחלטה ואשר כרוכות בעלויות תקציביות כלשהן".
בכסות אותה החלטה, משרד הביטחון מסרב להשיב לנכים את מלוא זכויותיהם כפי שהתחייב. בנוסף, הוא מסרב לעדכן זכאויות קיימות של נכים, שלגביהן לא נקבע בעבר מנגנון עדכון אוטומטי, אפילו לא על פי המדד. בכך זכה משרד הביטחון פעמיים: גם נקט סחבת בעיגון ההוראות בחקיקה, וגם הפך את נכי צה"ל לבני ערובה של מחדליו.
דוגמא אחת מני רבות, אבל צורמת במיוחד במידת פגיעתה בנכים, היא הזכאות לדמי ניידות לבעלי רכב רפואי המוגבלים בניידותם, שנשחקה בשנים האחרונות בעשרות אחוזים. דוגמא נוספת היא הזכאות למענק מס הכנסה, שבה קיצץ אגף השיקום תוך הפרה בוטה של ההוראה המנהלית עצמה. התנהלותו של משרד הביטחון בעניינים אלה, אשר הניבה לו "חסכון" של עשרות מיליוני שקלים בשנה על חשבון הנכים, כמו גם מחדליו של ארגון נכי צה"ל, ראויים למאמר נפרד.
בשנה האחרונה ניהל משרד הביטחון משא ומתן אינטנסיבי עם ארגון נכי צה"ל במטרה להגיע סוף סוף לנוסח מוסכם של תזכיר חוק לעיגון ההוראות המנהליות בחקיקה, כדרישת מבקר המדינה והיועץ המשפטי לממשלה. עיון בנוסח העדכני של התזכיר, שנדמה היה כי הוא נמצא בישורת האחרונה, מלמד כי משרד הביטחון מבקש לעגן בו זכאויות חסרות ולבצע מקצה שיפורים על חשבון הנכים. לשם כך, אין הוא בוחל באף אמצעי לחץ.
מתוך רשימת ההוראות שהוכנה בשנת 2004 ושרק חלקן פורסם באינטרנט
המו"מ בין הצדדים התפוצץ
כך למשל, בעניין אחר, קבע מבקר המדינה, כי למרות שסעיף 14 לחוק הנכים מסמיך את משרד הביטחון לנכות מתגמולי הנכים דמי חבר לארגון נכי צה"ל וכן דמי השתתפות בביטוחי חיים וסיעוד הדדיים, ניכויים אחרים אותם מנכה משרד הביטחון ומעביר לארגון (דמי חבר בבתי הלוחם והחזר הלוואות) מבוצעים ללא הסדר מתאים בחוק. משכך, קבע מבקר המדינה כי על משרד הביטחון להסדיר גם ניכויים אלה בחקיקה, במשותף עם הארגון. מדובר אפוא בהסדרתם של ניכויים, המבוצעים לטובת הארגון והנכים מזה שנים רבות, באמצעות תיקון פורמלי ופשוט בחוק הנכים. אף על פי כן, מתעקש משרד הביטחון לכרוך מין בשאינו מינו ולהתנות את הסדרת הניכויים הכספיים – שלהפסקתם השפעה כלכלית מהותית על חיי הארגון ותפקוד בתי הלוחם – בעיגונן בחקיקה של הוראותיו המנהליות.
לאחרונה, על רקע פרסומים אודות הצעה לפגיעה בזכויות הנכים בתמורה להגדלת התמיכה בבתי הלוחם, והתנגדות עזה בארגון עצמו לנוסח התזכיר המוצע, התפוצץ המו"מ בין הצדדים. בתגובה הודיע משרד הביטחון כי יפסיק לנכות מתגמולי הנכים לא רק את דמי החבר לבתי הלוחם (שאותם היה עליו להסדיר בחוק זה מכבר), אלא גם ניכויים אחרים (דמי חבר לארגון וביטוח חיים וסיעוד), שאותם הוא מעביר לארגון – על פי חוק – עשרות בשנים, לכאורה "על מנת לאפשר לנכים לבחון ולבחור את עצם חברותם בארגון נכי צה"ל". עולה, כי משרד הביטחון אינו בוחל באף אמצעי בריונות כדי להשיג את מטרותיו, גם כאשר פגיעתו הישירה בנכים עצמם, בדגש על אלה המטופלים ופעילים בבתי הלוחם או הנזקקים להלוואות לצורכי מחיה, ברורה.
הכותב הוא עו"ד ורואה חשבון ונכה צה"ל שאינו נושא בכל תפקיד בארגון נכי צה"ל