בחודש ספטמבר האחרון, במחי עט ובאופן מפתיע במיוחד, הבטיח נשיא ארצות הברית דונלד טראמפ בצו נשיאותי רשמי ברית הגנה על מדינה במזרח התיכון – ובכך שינה באופן חסר תקדים את המדיניות הביטחונית של מדינתו באזור. ולא, לא מדובר בישראל, במצרים או אפילו בערב הסעודית – אלא בקטר. בלאל סעב, חוקר באוניברסיטת ג'ורג'טאון וב־Chatham House, טוען במאמרו שפורסם במגזין Foreign Affairs כי הצו הנשיאותי שנתן טראמפ לקטר אינו רק מפתיע, אלא שמדובר באירוע היסטורי של ממש, כזה שלא זכה למספיק תשומת לב ציבורית.

הנקודה המרכזית שיש לברר לגבי צו זה היא מה בפועל תוקפו, והאם הוא יכול להזכיר ברית הגנה המקבילה לזו שמצויה בסעיף 5 לאמנת נאט"ו, סעיף הקובע שכל מתקפה על אחת מהמדינות החברות באמנה דינה מתקפה על האחרות, ועל כן כלל המדינות מחויבות להגנת המדינה המותקפת. אם כי לא ברור שזה אכן המקרה, להתחייבות כזאת – או קרובה אליה – יהיו השלכות מרחיקות לכת על המעורבות של ארה"ב במזרח התיכון, וייתכן שאף מעבר לכך, אם הדבר יהיה תקדים למתן התחייבויות ביטחוניות כאלה למדינות נוספות, כדוגמת אוקראינה.

כל מתקפה נגד קטר תיחשב "איום על שלום וביטחון ארצות הברית", תוך קביעה שזו האחרונה "תנקוט את כל האמצעים המתאימים – דיפלומטיים, כלכליים ואם יהיה צורך בכך, צבאיים" – כדי להגן על קטר

האירועים שקדמו להחלטה מעידים על טבעה התכוף, ועל כך שלא הושקעה בה  מחשבה אסטרטגית לטווח ארוך. ב־9 בספטמבר 2025 ישראל תקפה את בכירי חמאס בדוחא, שהתכנסו במטרה לדון בהצעת ממשל טראמפ להפסקת אש. ישראל סירבה להתנצל על כך, גם לאחר שהתברר שכתוצאה מהמתקפה נהרג אזרח קטרי (ואף לא אחד מבכירי החמאס שהתקיפה כנגדם כוונה), ונשבעה שתתקוף שוב אם קטר לא תגרש את הנהגת חמאס משטחה. טראמפ, שהבין שקטר הכרחית להפסקת אש בעזה, הכריח את נתניהו להתנצל. ואז, לאחר שהקריא נתניהו כילד נזוף את ההתנצלות שהכתיב לו הממשל האמריקאי, הוציא טראמפ צו נשיאותי – הסותר במהותו את המדיניות ארוכת השנים של ארה"ב במזרח התיכון – שלפיו תגן ארה"ב על קטר במקרה של תקיפה נגדה.

אימפולוסיביות כמדיניות

ההחלטה עולה בקנה אחד עם ההתנהלות האימפולסיבית של טראמפ – שקשה לקרוא לה מדיניות – בענייני חוץ. ברור לחלוטין שלא מדובר בחלק מאסטרטגיה גאופוליטית רחבה יותר של ארה"ב, שבשנים האחרונות דווקא ניסתה להתמקד יותר במעורבות באירופה ובאזור הודו ואסיה. כמו כן, לא נראו סימנים מקדימים לכך שארה"ב מעוניינת להגביר את מעורבותה הביטחונית במפרץ – למשל על ידי עריכת שיחות מקדימות בנושא עם קטר. זאת בניגוד למגעים להסכם הגנה הדדי שנערכו מול סעודיה עוד בימי ממשל ביידן.

אז מה תוכנו של הצו, וכיצד מומחים מפרשים את תוקפו המשפטי? תחת הצו, כל מתקפה מזוינת נגד קטר תיחשב "איום על שלום וביטחון ארצות הברית", תוך קביעה שזו האחרונה "תנקוט את כל האמצעים המתאימים – דיפלומטיים, כלכליים ואם יהיה צורך בכך, צבאיים" – כדי להגן על קטר. פרשנים שונים השוו את ניסוח הצו לזה של סעיף 5 באמנת נאט"ו, הסעיף הקובע כאמור שהתקפה על אחת מהמדינות החברות היא התקפה על כולן. 

המשפטן האמריקאי-אוקראיני מיכאילו סולדטנקו טוען במאמרו שפורסם במגזין Lawfare כי המילים "אמצעי צבאי" המופיעות בנוסח הצו עשויות לרמוז על כך שכוחות צבא ארה"ב יתערבו לטובת קטר בנסיבות מסוימות, מה שדומה – על פי עיתונאים ואנליסטים מהתחום – לערבות המובטחת בסעיף 5 של אמנת נאט"ו. הצו משתמש במילה "להבטיח" (to guarantee) בהקשר להבטחת ביטחונה של קטר על ידי ארצות הברית, מילה שאינה מופיעה בכל התחייבות ביטחונית של ארה"ב (ובכלל זה לא באמנת נאט"ו). מנגד, בניגוד לסעיף 5 של נאט"ו, לא נאמר באופן ישיר שתקיפה על קטר תיחשב לתקיפה ישירה על ארה"ב, אלא נעשה שימוש בניסוח מרוכך יותר, שלפיו מדובר ב"איום על ביטחונה של ארצות הברית". ניסוח זה מזכיר את בריתות ההגנה של ארה"ב עם מדינות אחרות, כגון דרום קוריאה, יפן והפיליפינים.

״רק״ צו נשיאותי 

הספקות לגבי מידת תוקפה של ההצהרה אינם נובעים רק מניתוח מדוקדק של התוכן, אלא גם מהצורה – העובדה שמדובר "רק" בצו נשיאותי, ולא בהחלטה המאושררת על ידי קונגרס. למרות הבעייתיות שבדבר, לנשיא האמריקאי ישנן סמכויות מסוימות להבטיח התחייבויות כאלה ללא אישור הקונגרס, והדבר אינו חסר תקדים – כך התקבלה למשל ההבטחה של ביידן להגן על ישראל מפני התקפות איראניות, וכך גם לגבי החלטות נוספות במסגרת "הגנה עצמית". 

ייתכן שדווקא כן עומדת מאחורי הצו מחשבה אסטרטגית – להחזיר את קטר לשולחן המשא ומתן בין ישראל לחמאס, אך ההבטחה הנוצצת שניתנה בתמורה אינה כה נוצצת כפי שהיא נראית.

טענה נוספת היא שלצו לא יהיה תוקף ברגע שטראמפ יעזוב את התפקיד: אך גם אם הממשל הבא יבטל אותו, הדבר יקרה רק בעוד שנתיים – נצח במונחים של קצב ההתרחשויות במזרח התיכון. אם כן, ייתכן שדווקא כן עומדת מאחורי מתן הצו מחשבה אסטרטגית – זו הייתה הדרך היחידה להחזיר את קטר לשולחן המשא ומתן כמתווכת המרכזית בין ישראל לחמאס, אך ההבטחה הנוצצת שניתנה בתמורה אינה כה נוצצת כפי שהיא נראית.

עם ההתפלפלויות לגבי הניסוח ועם סוגיית מתן התוקף לצו על ידי הקונגרס, חשוב לזכור כי אמינותן של התחייבויות מסוג זה נמדדת בעיקר על ידי מעשים ובתוך ההקשר הגאו-פוליטי שלהן. ניסוח חזק ככל שיהיה אומנם מחייב את ארה"ב לעמוד בו לפחות במידה כלשהי, כדי שלא לפגוע במוניטין שלה, אך בדיקה של העובדות בשטח עדיין מעוררת ספקות בכך שארה"ב תעמוד בהבטחתה לקטר בזמן הקרוב. זאת משלוש סיבות מרכזיות.

ארה״ב תתקוף בישראל? 

ראשית, יש לבחון מי עשוי לתקוף את קטר בעתיד – מי הגורם הפוטנציאלי שכנגדו תנקוט ארה"ב את האמצעים ה"צבאיים" בתגובה למתקפה על קטר. האפשרות הריאלית ביותר היא נתניהו, שיעשה הכול כדי לשמור על שלטונו חרף העובדה שהוא "התנצל והבטיח לא לתקוף שוב". והאם מישהו באמת מאמין שטראמפ יתקוף את ישראל כדי להגן על קטר? בתרחיש אחר, מי שתתקוף את קטר תהיה דווקא איראן, וגם במצב הזה לא סביר שטראמפ – שנבחר בין היתר על סמך הסיסמה America first, יגרור את מדינתו למלחמה מסוכנת עם איראן כדי להגן על מדינה זעירה במפרץ הפרסי. 

שנית, בקטר ישנו הבסיס האמריקאי הגדול ביותר מחוץ לארה"ב כיום, ומיקומו הוא ללא ספק אסטרטגי לצבא האמריקאי. מדוע אם כך אין שום התחייבות מצד קטר בהסכם להגן ביטחונית לכל הפחות על החיילים האמריקאים שבשטחה במקרה שיותקפו? העובדה שההסכם הוא כל כך חד־צדדי, וכולל מחויבות מוחלטת מצד אחד ואפס מחויבות מהצד השני, היא כשלעצמה מערערת את תוקפו. יש לסייג ולומר שמבחינת המשפט הבין־לאומי, התחייבות הדדית אינה מחייבת חוזה אחד החתום על ידי שני הצדדים, והיא יכולה להיערך גם על סמך כמה מסמכים או באופן חלקי על ידי הסכמות בעל־פה. ייתכן שאמירות של גורמים קטריים שלפיהן הם "מברכים על ההסכם ורואים בו צעד חשוב לחיזוק השותפות הביטחונית בין שתי המדינות", עשויות להיחשב כאינדיקציה לכך שמדובר בהסכם הדדי – אם כי עדיין לא ברור מה המחויבות של קטר כלפי ארה"ב במקרה זה. 

שלישית, אם טראמפ באמת מחויב ביטחונית להגן על קטר, הדבר מעלה תהיות בהקשר להסכם ההגנה ההדדית עם סעודיה, הסכם שנידון כבר כמה שנים, עוד מימי הנשיא ביידן. בעוד במקרה של סעודיה מדובר בתוכנית אסטרטגית ארוכת טווח ומשמעותית, קטר רק נכנסה לתמונה וכבר קיבלה את הפרס. האם ארה"ב עדיין תחתום הסכם עם סעודיה, שממש בימים אלה מנסה לנהל מגעים לטובת העניין? אם כן, האם זה לא יהיה בלתי־אסטרטגי לחתום על יותר מדי בריתות כאלה באותו אזור נפיץ?

המרוויחה הגדולה 

משלל סיבות אלה, ניתן להבין מדוע לא עורר הצו סערה תקשורתית – רבים פשוט מפקפקים בתוקפו. עם זאת, עדיין מדובר בהתחייבות כתובה וחתומה בידי נשיא ארצות הברית, שבמובנים מסוימים לפחות דומה להתחייבות של ארצות הברית לחברות בברית נאט"ו, ולכן אין לזלזל בה. למעלה מכך, צו כזה יכול להיות תקדים עבור מדינות אחרות, ולשמש דרך חדשה שבה ארה"ב מעניקה ערבויות ביטחוניות שאינן ברית צבאית של ממש. לדידו של סולדטנקו, המרוויחה הגדולה מהתקדים הקטרי עשויה להיות דווקא אוקראינה. סולדטנקו טוען כי מודל כזה למחויבות ביטחונית של ארה"ב למדינה אחרת מבלי שזו תהיה חברה בברית צבאית כגון נאט"ו, יכול להיות רלוונטי עבור אוקראינה, שכידוע שואפת להצטרף לנאט"ו זה זמן רב. לאחרונה, במהלך פגישה בבית הלבן, אמר נשיא אוקראינה זלנסקי כי כדי לסיים את המלחמה בין רוסיה לאוקראינה, "ערבות ביטחונית דו־צדדית ביני לבין הנשיא טראמפ היא חשובה מאוד", וזוהי אחת מיני התבטאויות רבות דומות בנושא. 

אוקראינה מבקשת ערבות ביטחונית אמריקאית כבר מאז שנות התשעים. רעיון של ערבות ביטחונית שכוללת סיוע לאוקראינה כמדינה ניטרלית במקרה של מתקפה חמושה נגדה, הוזכר גם כן בשיחות איסטנבול לאחר הפלישה אליה ב־2022, שכן התחייבות אמריקאית להגנה על אוקראינה, ובכלל זה צעדים כלכליים וצבאיים, יכולה לסייע להשגת הסדר עם רוסיה: היא מספקת לאוקראינה חלופה לנאט״ו, ובו בזמן עונה על הדרישה הרוסית שאוקראינה לא תצטרף לברית. דברים דומים נאמרו באופן ישיר על ידי סטיב ויטקוף, שליחו המיוחד של הנשיא טראמפ, בפסגה באלסקה. לדבריו, רוסיה הסכימה לכך שארה"ב תספק לאוקראינה הגנה "במתכונת של סעיף 5 לאמנת נאט"ו", שהיא למעשה הסיבה המרכזית לכך שאוקראינה רוצה להצטרף לנאט"ו. עד כה נחשבה הסכמה בקונגרס על ערבות ביטחונית כזו לאפשרות המובילה, אך המודל של הערבות הביטחונית לקטר באמצעות צו נשיאותי פותח כעת אפשרויות חדשות.

המבקרים של הסכם הדדי בין ארה"ב לאוקראינה, בין אם בנוסח ההתחייבות לקטר או במודל דומה לזה שנידון בשיחות איסטנבול, טוענים – בדומה לטענות נגד ההסכם עם קטר – שאין להסכמים אלה אחיזה במציאות. בהינתן העובדה שארה"ב לא שלחה את צבאה להילחם לצד אוקראינה הפעם, אין סיבה שמישהו – ובכלל זה רוסיה כמובן – יאמין שארה"ב תרצה לעשות זאת בסכסוך עתידי, וכך ההרתעה אובדת. לדעת הכותב, טיעון כזה מפספס את ההיבט של שמירה על המוניטין – הפעם ארה"ב לא התערבה צבאית ישירות לטובת אוקראינה משום שהיא מעולם לא הבטיחה לעשות כן, ואם כעת היא תבטיח, יהיה לה קשה לסגת מכך בהמשך – הדבר עשוי אפילו לפגוע באמינות שלה מול המדינות שבאמת חברות בנאט"ו. כך לדוגמה, מנקודת מבט של אינטרס לאומי טהור, לארה״ב ככל הנראה אין סיבות משמעותיות יותר לנהל מלחמה עם רוסיה (תוך סיכון להסלמה גרעינית) כדי להגן על המדינות הבלטיות (החברות בנאט"ו) יותר מאשר לעשות זאת עבור אוקראינה, אך חשיבותה של אמינות נאט״ו הופכת את ההתחייבות לאמינה. לפיכך, התחייבות ביטחונית יכולה להיות גורם חשוב הן בחישוביו של המתחייב והן בחישוביה של רוסיה, במקרה שהיא תשקול תקיפה נוספת.

בסיכומו של דבר, לקטר ולמדינות המפרץ מגיע יותר מאשר צו נשיאותי – או אפילו הסכם הגנה מאושרר על ידי הקונגרס, שהוא בסופו של דבר חתיכת נייר – לא משנה עד כמה משמעותית. ברגע האמת, מעשים משנים יותר ממילים, ולכן אם ארה"ב רוצה לחזק את התיאום הביטחוני שלה באזור, היא צריכה לעשות זאת באמצעות המשך תחזוקה איטית של שיתופי פעולה צבאיים. ואז, בפעם הבאה שארה"ב תחליט להעניק ברית הגנה כזו למדינה מפרצית – בתקווה שזה יהיה לאחר מעט יותר מחשבה והפעלת שיקול דעת – יהיה לכך בסיס במציאות. נקודה נוספת שחשוב להתייחס אליה היא שבאופן אידיאלי, ישראל אמורה להיות צד בהסכמים כאלה – בדיוני עבר לגבי ההסכם עם סעודיה למשל, חלק מהדרישות של ארה"ב למתן ההגנה היו תהליכי נורמליזציה עם ישראל. לאחר תחילת המלחמה עם עזה, היו הדעות חלוקות לגבי השאלה האם הפעולות של ישראל יותירו אותה מחוץ למשחק – וכל עוד לא תשנה ישראל את מדיניותה ההולכת ומבודדת אותה מן העולם, נראה שכרגע התשובה לכך היא חיובית.

נטע איפרגן כותבת בפורום לחשיבה אזורית מבית מכון ון ליר