חצי שנה לאחר "מלחמת 12 הימים", ארצות הברית ואיראן ניצבות שוב מול ההבנה המתחדדת שסוגיית הגרעין האיראני לא תיפתר ללא הסכם. ואולם, כדי לקדם הבנות הדדיות יצטרכו וושינגטון וטהראן להשיל שכבות עבות של חשדנות שנצברו מאז תחילת הקדנציה של טראמפ ובמהלך חמשת סבבי המשא ומתן הכושלים שקדמו לעימות הצבאי.

אריק לוֹבּ (Lob) הוא חוקר פוליטיקה ויחסים בין־לאומיים עם התמחות באיראן. במאמר שפרסם באתר של מכון המחקר קרנג'י (Carnegie), לוֹבּ מונה ארבעה גורמים עיקריים שהביאו לכישלון סבב השיחות הראשוני. לדבריו, השיחות התאפיינו בעוינות גבוהה מדי בין הצדדים; התקיימו ללא תיאום ציפיות מתאים; סבלו מההשלכות של גישה אמריקאית דורסנית, והיו חשופות להשפעות מצד גורמים מבחוץ שרצו בכישלונן.

1. מידת העוינות בין הצדדים

המשא ומתן בתקופת טראמפ, לובּ קובע, התאפיין בעוינות הדדית, חילופי איומים והיעדר אמון. זאת בין היתר משום שלאורך השיחות התעקש טראמפ להגביר עוד ועוד את הסנקציות הכלכליות נגד איראן ואיים לעיתים תכופות שאם לא תושג עסקה, יותקפו מתקני הגרעין. בפברואר, מייד עם תחילת כהונתו, חתם הנשיא על צו להפעלת "לחץ מקסימלי" על איראן, ובתחילת מרץ שיגר מכתב למנהיג הרוחני של איראן המזהיר שאם העמדה האמריקאית לא תתקבל תוך 60 יום, איראן תותקף.

היה היגיון מסוים בגישה האגרסיבית, ועד נקודה מסוימת היא אף הובילה להישגים. בראש ובראשונה, לובּ מזכיר שהאיומים החוזרים ונשנים של טראמפ הם שהצליחו להביא את איראן לשולחן המשא ומתן בסוף מרץ. המוכנות האיראנית לשאת ולתת עם טראמפ, שכזכור היה זה שפירק את הסכם הגרעין בשנת 2018, אינה מובנת מאליה, ואפשר לייחס אותה לחשש האיראני שאיומי טראמפ אכן מסכנים את המשטר. ואולם, לאורך קיום השיחות נוצר מתח רב מדי בין הצדדים כתוצאה מהתנגשות בין האיומים התכופים של ארצות הברית לבין חוסר הפשרנות של איראן.

בתחילת אפריל איים טראמפ שוב שאם תוכנית הגרעין האיראנית לא תפורק לחלוטין בתום השיחות, הוא יאפשר לישראל לתקוף את מתקני הגרעין. איום זה הוביל להחלטה הגורלית של איראן לגרש את פקחי הסוכנות הבין־לאומית לאטום ולאיים בפיתוח נשק גרעיני. מהלך זה, לובּ טוען, היה אחד הגורמים העיקריים שהובילו את ישראל ואת ארצות הברית להתחיל להתכונן ברצינות לאופציה הצבאית.

בסוף אפריל, בסבב השיחות השלישי במוסקט, הציגה וושינגטון פעם נוספת דד־ליין של 60 ימים להגעה להסכם. טהראן טענה מנגד שהדד־ליין אינו ריאלי בשלב זה ודרשה צעדים בוני אמון לפני שהיא מתחילה להרוס את מתקני העשרת האורניום שברשותה. סבב השיחות הסתיים עם איומים נוספים: ארצות הברית החריפה את הסנקציות על איראן והזהירה שוב מפני תקיפה צבאית. בשלב זה, כל איום אמריקאי נענה בהקשחת עמדות איראנית. טהראן הודיעה על דחיית סבב השיחות הרביעי ואיימה לתקוף בחזרה את ארצות הברית ואת ישראל אם הן יממשו את איומיהן.

סבב השיחות הרביעי כלל את אותה דינמיקה מוכרת: האמריקאים הרחיבו את הסנקציות (למרות התחייבותם להסיר את הסנקציות בזמן סבבי המשא ומתן), הפעם תוך התמקדות בחברות המקושרות לענף הגרעין והטילים באיראן, ואיראן מצידה גינתה את הסנקציות וחזרה על האיום לענות להפצצות הישראליות בהפצצות נגד.

בסבב החמישי והאחרון, בסוף מאי, הסכימה וושינגטון סוף סוף לממש את התחייבותה להשעות את הסקנציות, אך תוך ימים ספורים נסוגה מההחלטה והטילה סנקציות על עשרות בכירים איראנים, מה שהוביל את איראן לדחות את ההצעה ולפוצץ את הסבב.

את כישלון הסבב החמישי אפשר לסמן בדיעבד כהפיכת שעון החול לקראת התקיפה הישראלית־אמריקאית באיראן. זאת, לובּ מציין, על אף שסבב שיחות שישי היה אמור להתקיים ב־15 ביוני. בהתבטאויות מאותה תקופה האשים טראמפ את איראן בכישלון השיחות וניבא עימות צבאי בין ישראל לאיראן. הצבא האמריקאי החל לפנות שגרירויות ובסיסים באזור, בעוד האיראנים רכשו אמצעי הגנה אווירית וייבאו דלק טילים מסין.

ב־13 ביוני, רגע לפני חידוש השיחות, התממשה מסכת האיומים לכדי תקיפה ישראלית נרחבת בסמכות וברשות אמריקאית. תוך כדי המבצע המשיך טראמפ להביע תקווה שיושג הסכם, אולם הוא הכיר בכך שהסיכויים הולכים ופוחתים. בטהראן, לובּ מתאר, רווחה בשלב זה הסברה ששיחות הגרעין היו הונאה אמריקאית שמטרתה להרדים את האיראנים אל מול תוכניות התקיפה של ישראל.

המבצע הישראלי הסתיים בעימות ישיר בין ארצות הברית לאיראן: ב־21 ביוני הורה טראמפ על שימוש בפצצות "חודרות בונקרים" על מתקני הגרעין בפורדו, אספהאן ונתז. איראן בתגובה שיגרה כעבור יומיים מתקפת טילים סמלית אל עבר בסיס אום־עובייד האמריקאי שבקטר. עם ההכרזה על הפסקת האש ב־24 ביוני, לובּ מסכם, נותר האמון בין הצדדים אפסי, וסיכויי העסקה – קלושים.

2. היעדר תיאום ציפיות

פער נוסף בין הצדדים שלובּ סבור שהוביל לכישלון המשא ומתן, היה בין הרצון האמריקאי להגיע להסדר באמצעות שיחות ישירות, לעומת העדפת טהראן לקיים מגעים עקיפים. בפועל, מרבית השיחות היו עקיפות דרך תיווך עומאני אף שלעיתים התקיימו פגישות ישירות בין השליח המיוחד סטיב ויטקוף לשר החוץ האיראני עבאס עראקצ'י.

משמעותי אפילו יותר היה הפער בין הציפייה של טראמפ לעסקה כוללת ש"תצמצם לאפס" את העשרת האורניום באיראן, תפרק את מתקני הגרעין, ותעצור את מימון הפרוקסיז ברחבי המזרח התיכון. כל זה בתמורה להסרת הסנקציות מעל המשטר האיראני ולנרמול היחסים עם ארצות הברית. מנגד, האיראנים שאפו להתקדם לאט תוך שימוש בצעדים בוני אמון.

ההעדפה האיראנית ניכרה, לובּ כותב, כבר בסבב השיחות הראשון, כאשר טהראן הציגה תוכנית בת שלושה שלבים המבוססת על ויתורים הדדיים. על בסיס אותה תוכנית, הייתה טהראן מוכנה להתחיל בלהוריד את רמת ההעשרה ל־3.67 אחוזים, ובתמורה תפשיר וושינגטון את הנכסים הפיננסיים של איראן ותאפשר לה לייצא נפט.

בשלב השני, הייתה איראן אמורה לעצור לחלוטין את העשרת האורניום, לאפשר לפקחי סוכנות האטום לחדש את בדיקותיהם ולאמץ מחדש את פרוטוקול האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT). בתמורה לכך, נדרשה ארצות הברית להסיר סנקציות נוספות ולשכנע את מדינות האיחוד האירופי שלא לממש את סעיף החזרת הסנקציות על איראן שקיים בהסכם הגרעין המקורי.

לבסוף, על פי ההצעה, איראן אמורה הייתה להעביר את האורניום המועשר שלה לגורם שלישי בתמורה להסרה מלאה של הסנקציות. במקביל לכך, הציעה איראן להקפיא את הסיוע הצבאי לארגונים כגון חמאס, חזבאללה, אל־חשד א־שעבי בעיראק והחות'ים בתמורה לעצירת קמפיין "הלחץ המקסימלי" שהפעיל טראמפ מאז חזרתו לבית הלבן.

מהניתוח של לובּ עולה שלא היו פערים משמעותיים בין המטרה הסופית של ארצות הברית למטרה של איראן. בסוף התהליך, מבחינת שני הצדדים, איראן אמורה לעצור את תוכנית הגרעין הצבאית בתמורה לנורמליזציה עם ארצות הברית. הפער המהותי היה בתחום האמון: טראמפ סבר שיוכל לכפות על האיראנים הסכם כולל מבלי לרכוש את אמונם, בעוד האחרונים התעקשו על תהליך הדרגתי.

3. מקסימליזם אמריקאי

ואולם, הדרישה האמריקאית לעצירה מוחלטת של פרויקט הגרעין האיראני, גם אם לעיתים זכתה לסימנים של הסכמה מהצד האיראני, עוררה קשיים רבים בתהליך. כמדינה החתומה על ההסכם לאי־הפצת נשק גרעיני, לובּ מזכיר, סברה איראן שהיא זכאית להעשיר אורניום לשימושים אזרחיים.

לפיכך, לא פלא שהדרישה לעצירה מוחלטת של העשרת האורניום, שהאמריקאים הציגו בעקביות לאורך השיחות, התגלתה כמקל בגלגלים. בפרט, הדרישה האמריקאית שאיראן תמסור את האורניום המועשר ללא כל תמורה או צעדים בוני אמון מקדימים, הובילה את טהראן לחשוד בטוהר הכוונות של טראמפ.

התנהלות זו, שלובּ מכנה "הגישה המקסימליסטית" של ארצות הברית, הביאה לנפילתן של מספר יוזמות לאורך סבבי השיחות. אחת מהן הייתה ההצעה של איראן בסבב הרביעי לנצל את תשתיות הגרעין שברשותה להקמת "תאגיד העשרה" בשיתוף מדינות ערביות שיהיה פתוח להשקעה אמריקאית ולפיקוח בין־לאומי. האמריקאים דחו הצעה זאת והביאו בכך לכישלון סבב השיחות.

רגע לפני "מלחמת 12 הימים" הציגה ארצות הברית התגמשות יוצאת דופן כשהציעה לסייע לאיראנים בהקמת כורים לאנרגיה גרעינית ולאפשר ההעשרה מוגבלת לצרכים אזרחיים, לכל הפחות עד שיוקם תאגיד אזורי שיקבל את האחריות למתקנים. הצעה פרגמטית זו אומנם אבדה בצל המבצע הצבאי, אבל לובּ מסמן אותה ככיוון מבטיח עבור סבב השיחות הבא, אם יתקיים.

4. השפעה חיצונית של ישראל ושל הקונגרס האמריקאי

מאחורי רבים מהמהלכים האמריקאיים שהקשו על סבבי השיחות הקודמים, ניתן לזהות יד מכוונת. אחת הדוגמאות הבולטות לכך היא האיום לתקוף באיראן אם תוכנית הגרעין לא תפורק, שגורמים בישראל, בארצות הברית ובאיראן מציגים כיוזמה של בנימין נתניהו. אותו איום, המכונה "המודל הלובי", מתבסס על תקדים שבו נאט"ו איימה על נשיא לוב דאז מועמר קדאפי ודרשה ממנו לפרק את תוכנית הגרעין שלו, אחרת משטרו יופל. אולם במקרה האיראני, ההבנה שאיומי טראמפ טומנים בחובם גם איום מרומז על שרידות המשטר, תרמה בעיקר ליצירת חשדנות ולא הובילה למטרות הרצויות.

לא רק נתניהו השפיע על שיקול הדעת של ממשל טראמפ, אלא גם גורמים ניציים בקונגרס האמריקאי. לדוגמה, לפני הסבב הרביעי הצהירו נציגים רפובליקנים שהם לא יאשרו את ההסכם אם לא יכלול עצירה מוחלטת של העשרת האורניום ופירוק מלא של תוכנית הגרעין. בסיום אותו הסבב הם אף שיגרו מכתב הבהרות לנשיא במטרה למנוע נתיב מתון יותר שממשלו ניסה לגבש אז.

לבסוף, ההפצצות הישראליות על איראן, שהחלו ב־15 ביוני, אומנם היו באישור ארצות הברית, אך כללו מהלכים עצמאיים שמטרתם להשפיע על המשא ומתן. בראשם, לובּ טוען, עמד ניסיון החיסול של עלי שמח'אני, הגורם המפקח על המשא ומתן מטעם ח'אמנאי. מהלך זה הוא שדחף את איראן לבטל את סבב השיחות השישי ולהודיע על השעיית המשא ומתן.

באמצעות ההפצצות הצליחה ישראל גם לייצר משבר בין איראן לסוכנות הבין־לאומית לאנרגיה אטומית ולהביא את איראן להודיע רשמית על הפסקת שיתוף הפעולה איתה. הרקע לאותו משבר, לובּ טוען, הוא הכרזת הסוכנות ערב המבצע הישראלי על כך שאיראן מפירה את תנאי האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני לראשונה זה 20 שנה. אומנם לובּ מציין שאיראן אכן העשירה אורניום מעבר למותר, אך לדבריו במשטר האיראני סבורים שמועד ההכרזה אינו מקרי ושהוא נועד לתת לגיטימציה למתקפה הישראלית. כמו כן, האיראנים חושדים שפקחי הסוכנות העבירו לישראל ולארצות הברית מידע על מתקני הגרעין האיראניים.

תוצאת ההתערבות הישראלית, לובּ גורס, היא עמימות גדולה לגבי היכולות הגרעיניות של איראן שמקשה את קיום המשא ומתן. ארצות הברית תצטרך להסתדר כעת ללא הדיווחים של פקחי הסוכנות הבין־לאומית לאנרגיה אטומית ועם ידע מוגבל על תוצאות ההפצצה באתרי הגרעין פורדו, אספהאן ונתז.

האם ניתן להתגבר על המכשולים?

למרות כל המכשולים שהוצגו לעיל, נראה שטראמפ עדיין שואף להגיע להסדר עם איראן. גם איראן מצידה נסוגה מהאיומים לפתח נשק גרעיני והנמיכה את גובה הלהבות כלפי הסוכנות הבין־לאומית לאנרגיה אטומית. לובּ מוצא ראיה לכיוון הפשרני של איראן בשיחות שהיא מקיימת לאחרונה עם מדינות ה־E3 (בריטניה, צרפת וגרמניה) תוך הפגנת רצינות רבה.

ואולם, אם שני הצדדים אכן מעוניינים להגיע להסדר, הם יצטרכו להתייחס קודם כול לארבעת הפערים שהוצגו במאמר. ראשית, הם יצטרכו להנמיך את רמת העוינות ההדדית בעת קיום השיחות. דרך אחת לעשות זאת, לובּ מציע, היא על ידי הבטחה אמריקאית שאיראן לא תותקף תוך כדי המשא ומתן. שנית, ארצות הברית ואיראן יצטרכו לעשות תיאום ציפיות לגבי אופי השיחות ומטרתן: האם ימשיכו להתקיים בתיווך עומאני? והאם הציפייה היא להסכם מקיף או לצעדים בוני אמון? לאחר מכן, יידרשו הצדדים להחליט אם הציפייה האמריקאית להקפאה מוחלטת של ההעשרה ולפירוק מתקני הגרעין היא דרישה ריאלית שיש טעם לדון בה. לבסוף, טראמפ יצטרך למגר את ההשפעה של ישראל ושל קיצונים בקונגרס, המעוניינים לחבל במגעים. מימוש ההמלצות הללו, לובּ סבור, יאפשר משא ומתן ענייני שייטיב עם שני הצדדים.

איל ספיר כותב בפורום לחשיבה אזורית מבית מכון ון ליר