"ההוצאה על אגפי השיקום באה על חשבון רכש, אימונים וכו'".

"תקציב אגף השיקום שוחק מדי שנה חלק גדול יותר ויותר מייתרת כספי הביטחון המיועדים להתעצמות הצבא".

בשני משפטים בוטים, פוגעניים, מרוחים על גבי שקפים צבעוניים, הבהירו ד"ר אודי ניסן, הממונה על התקציבים באוצר, וגב' קרן ברהום, ראש תחום תקציבים באגף השיקום, לחברי ועדת גורן מה יחס משרדיהם לנכי צה"ל ולמשפחות השכולות ולאילו המלצות לצפות. נתן אלתרמן מתהפך על משכבו, כי אבד המגש ונותר רק הכסף, עול כבד על צוואר ביטחון האומה.

אתמול אישרה ועדת השרים לחקיקה את יישום המלצות ועדת גורן לטיפול בנכי צה"ל. בימים האחרונים עוסקת התקשורת בהמלצות ועדת לוקר לעניין תקציב הביטחון. ועדת לוקר, כך פורסם, עתידה להמליץ על יישומן של המלצות ועדת גורן. ועדת גורן מונתה על ידי ממשלת ישראל בנובמבר 2009, כדי לבחון את אמות המידה לזכאות לסיוע מאגפי השיקום במשרד הביטחון במטרה להביא לייעול וחיסכון. 

בשלל מצגות ונתונים ביקשו משרדי הביטחון והאוצר לשכנע את הוועדה, כי חלק נכבד מהאוכלוסייה המטופלת באגפי השיקום נפגע בעטיין של נסיבות שלא קשורות לשירות הצבאי. הטיפול בנכים ובמשפחות השכולות הוא עול תקציבי ששיעורו גובר. אגפי השיקום קורסים, כך נטען, בשל עומס הרב הגורם לפגיעה דווקא במי שראויים להתייחסות, שירות וטיפול באיכות ובהיקף מיטבי. מכאן שנדרשת רפורמה בכללים לזכאות ולתשלומים. את האוכלוסייה שלא נפגעה עקב פעילות מבצעית או ביטחונית במהותה, יש להעביר לטיפול המוסד לביטוח לאומי.

הדיון בשאלה מי יוכר כנכה צה"ל ובאיזו מסגרת יטופל, לגיטימי. אלא שיש להפריד בין ההיבט הכלכלי להיבט הערכי. ועדת גורן מונתה בהמשך להמלצותיה של ועדת ברודט, כדי לדון בפן הכלכלי של פעילות אגפי השיקום ולהצביע על מקורות לחיסכון תקציבי. ועדת גורן לא עשתה כן. היא לא כימתה את ההשפעה הכספית של אף אחת מהמלצותיה על תקציב המדינה בכלל, ועל תקציבי השיקום בפרט. שהרי הוועדה עצמה הביעה ספק בנתונים שהמציא לה משרד הביטחון.

פה קבור הכלב. משלמדה ועדת גורן כי התשתית העובדתית שהוצגה רעועה, המירה שיקולים כלכליים בשיקולים ערכיים, והוסיפה: "גם אם אכן היו קיימים אי דיוקים משמעותיים, לא היה בכך כדי להשפיע על החלטות הוועדה ועל המלצותיה".

אם המלצות הוועדה ערכיות, מה טעם מצאה בהצגת נתונים שהמציא לה משרד הביטחון ושבהם הטילה ספק, בדו"ח שערכה? ואם בכל זאת הביאה בחשבון שיקולים כמותיים, כיצד התבססה על תשתית עובדתית רעועה, הלוקה בסתירות פנימיות ובנתונים מטעים?

כאשר מדובר בפן הערכי של פעילות אגפי השיקום, אין לחברי ועדת גורן או לאנשי תקשורת מפורסמים – נכי צה"ל ושאינם כאלה – משקל מיוחד. דעתם שקולה לדעת זולתם, לרבות אישים מכובדים אחרים, שדעתם שונה בתכלית – פרופ' אסא כשר, לדוגמה. בסופו של יום מוטלת הסוגיה לפתחו של הריבון, הכנסת, עליו האחריות להכריע בה. רצוי, לאחר לימוד העובדות לאשורן.

לעומת זאת, כאשר מדובר בפן הכלכלי-תקציבי, יש לבחון ולנתח את הסוגיה מההיבט הלאומי הכללי, ולא רק מזווית הראייה הצרה של תקציב הביטחון. צורכיהם של הנכים והמשפחות השכולות – והמחויבות לממן אותם – לא ייעלמו, אם חלקם יטופלו במוסד לביטוח הלאומי ובקופות החולים.

להיפך. על פניו ההוצאה התקציבית רק תגדל. בעוד שנכה צה"ל זכאי לתגמול בסכום קבוע לכל אחוז נכות (כ-44 שקל) ללא קשר לשכרו ערב פגיעתו, התגמול לנפגע עבודה מבוסס על השכר הרבע שנתי שקדם לפגיעה. הוועדה היתה מודעת כמובן לתשלומים הגבוהים יותר שיקבל מי שיוכר כנפגע עבודה חרף הכרתו כיום כנכה צה"ל (משרתי קבע בעיקר).

הוועדה הוסיפה כי יהיו מצבים שבהם יישום המלצתה אף יביא לשיפור מצבו של מי שנפגע בשירותו הצבאי, וכיום כלל אינו זכאי להכרה כנכה או כנספה צה"ל. אף על פי כן, לא מצאה לנכון לכמת את המשמעות הכספית של המלצותיה. מכאן גם כי כל הנתונים המתפרסמים מעת לעת בתקשורת על אודות החיסכון הצפוי מיישום המלצות הוועדה – 800 מיליון שקל בשנה לפי בן כספית, 200 מיליון שקל בשנה לפי שאול אמסטרדמסקי– חסרי בסיס. למיטב ידיעתי,  עד היום לא נעשתה כל עבודה כלכלית אמינה הבוחנת את יישום המלצות גורן על תקציב המדינה, לרבות תקציב הביטוח הלאומי, ולא בכדי.  

כיצד הפכו נכי צה"ל ומשפחות שכולות לבני ערובה של תקציב הביטחון?

האחריות לטיפול רפואי, לשיקום ולרווחה של נכי צה"ל ושל משפחות החללים, שהקריבו מגופם, נפשם ובריאותם למען ביטחון המדינה, היא אחריות לאומית כוללת, שאינה תלויה במשרד ממשלתי כלשהו, או בתקציבו.

אף על פי כן, מציגים משרדי האוצר והביטחון את שיעורם של תקציבי השיקום מתוך תקציב הביטחון, ואת הגידול היחסי שחל בהם, כביכול, כראיה לנטל התקציבי המוטל על מערכת הביטחון בגין טיפולה באוכלוסיית הזכאים. הצגת הנתונים בדרך זו מתעלמת כמובן מגודלו של תקציב המדינה ומהגידול שחל גם בו במשך הזמן, משל המחויבות לנכי צה"ל ולמשפחות השכולות היא של משרד הביטחון בלבד, וכאילו הטיפול בהם הוא על חשבון השקעה בביטחון המדינה.

בדיון בוועדת הכספים של הכנסת בדצמבר 2006, טען ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון, תא"ל משה ליפל, כי שיעור תקציבי השיקום הוא 8 אחוזים מתוך תקציב מערכת הביטחון. בוועדת גורן (פברואר 2010) טענו משרדי הביטחון והאוצר כי השיעור הוא 11 אחוזים.

בין לבין, בהתבסס על נתונים שהוצגו לה, הגיעה ועדת ברודט למסקנה, כי תקציבי השיקום נמצאים במגמת גידול מתמיד הנוגס בתקציב הביטחון ומפחית את גמישותו. בן כספית עט על הנתונים כמוצא שלל רב. לפי חישוביו, מאחר שבשנת 1983 תקציב אגף השיקום היה 4 אחוזים מתקציב הביטחון, בעוד 25 שנים הוא יהיה כשליש מתקציב הביטחון. לשיטתו, מדובר בתעשייה.

גם מירב ארלוזורוב, שאול אמסטרדמסקי, רוני לינדר-כץ, מתן חודורוב ואור הלר הלכו שולל אחר נתוני משרד הביטחון. מדהים שמי שמותח ביקורת חריפה על משרד הביטחון וצה"ל על העדר שקיפות וניפוח תקציבים, עד כדי האשמתם במעשים הגובלים לכאורה בפלילים – מקבל ללא עוררין את נתוני אותו משרד כשמדובר בתקציבי השיקום. העיתונאים לא חשדו כלל שמשרד הביטחון "עושה סיבוב" גם עליהם. 

ח"כ עופר שלח תומך אף הוא ביישום ההמלצות. בהצעת חוק שהגיש טען כי בשנים 2013-2014 יהוו תקציבי השיקום 12.5 אחוזים מתקציב הביטחון השקלי (ללא סיוע אמריקאי), וכי להצעת החוק השלכות תקציביות משמעותיות. היא לא תשנה אמנם את מעמדם של מי שהוכרו כנכי וחללי צה"ל אבל תמעיט את מספרם של המוכרים בעתיד, וכך תפחית את הנטל על תקציב הביטחון ואגף השיקום.

דו"ח של מרכז המידע של הכנסת מאוקטובר 2014 מציג תמונה שונה בתכלית. על פי הנתונים, חלקו של אגף שיקום נכים בתקציב משרד הביטחון נשאר קבוע בשש שנים האחרונות (2009-2014) בשיעור של 6 אחוזים בלבד (בחלק מהשנים אף נמוך יותר). חלקו של אגף המשפחות הוא 3 אחוזים קבועים – גם לאחר "עמוד ענן", "עופרת יצוקה" ו"צוק איתן". איכשהו, תרחישי האימה מסרבים להתממש.

לא פחות מעניין לקרוא את דברי ההסבר שכתב משרד הביטחון בהצעת התקציב שלו לשנים 2011-2012, בפרק "מבט השוואתי". בעודו מתכתש עם משרד האוצר על היקפו של תקציב הביטחון הצבאי, הציג המשרד נתונים המלמדים כי לא רק שבתקציבי השיקום אין לקצץ, אלא שיש להגדילם משמעותית – הן באופן מוחלט והן בהתחשב בגידול המספרי של אוכלוסיית הזכאים וגילה המתקדם. שבשבת הנתונים שמספק משרד הביטחון מצביעה לעתים על הכיוון הנכון.

משרד הביטחון הראה, כי חלקו של תקציב הביטחון בעוגה הלאומית ירד בעשור האחרון, לעומת גידול חד בתקציבי המשרדים האחרים. שיעור הגידול בתקציבו נמוך לאין שיעור מזה של המשרדים האזרחיים (בריאות, רווחה, חינוך). ההוצאה הביטחונית כאחוז מתקציב המדינה רשמה ירידה דרסטית, בהשוואה לסך תשלומי העברה ותמיכות. מכאן הסיק משרד הביטחון, כי בהקטנת נתח תקציב הביטחון והעברתו למשרדי ממשלה אחרים, חוללה ממשלת ישראל שינוי בסדר העדיפויות הלאומי, תוך שהיא מתגברת משמעותית את הנושאים האזרחיים על חשבון תקציב הביטחון.  

עם זאת, בחינה של תקציב הביטחון בשנים הרלוונטיות מלמדת, כי למרות גידול חריג באוכלוסיית זכאי אגף השיקום, בשל מלחמת לבנון השנייה ומבצע "עופרת יצוקה", הגידול בתקציבי השיקום היה נמוך אף מזה של משרד הביטחון. במלים אחרות, זכאי אגף השיקום לא נהנו מתגבורם של תקציבי העברה ובריאות, כפי שנהנו בעשור האחרון אוכלוסיות אחרות (לרבות אלה המטופלות בביטוח הלאומי). זאת, אף שמשרד הביטחון הבהיר בעצמו כי תקציבי השיקום צריכים להימדד (כבכל העולם) כחלק מתשלומי ההעברה ולא כחלק מההוצאה הביטחונית.

אז מדוע נאבק משרד הביטחון על יישום המלצות ועדת גורן?

ההנחה היא כי למהלכיו של משרד הביטחון בסוגיה זו שני טעמים. האחד, לחפות על כשלים ומחדלים של אגפי השיקום, שעליהם עמדו דו"חות מבקר המדינה וועדות ציבוריות קודמות (האחרונה שבהן, ועדת האלוף ורדי, 2002). זמן רב עוד לפני אותו "שיטפון" של חללים ונכים מפעילות שאיננה מבצעית או ביטחונית.

הטעם האחר, לשים ידו על כספים המיועדים כיום לטיפול באוכלוסיית הזכאים. בדו"ח ברודט (2007) נקבע כי ועדה ציבורית (ועדת גורן) תמליץ על אופן חלוקת החיסכון התקציבי שייווצר מהמלצותיה, בין משרד הביטחון לבין זכאי אגפי השיקום. "המטרה הינה שיפור התנאים לזכאים, תוך שימת הדגש על המקרים הקשים".

משרד הביטחון דאג למוסס את ההמלצה בעניין שיפור תנאיהם של הנכים הקשים. בהצעת חוק ההסדרים ל-2009 נקבע כי את חלוקת החיסכון התקציבי בין משרד הביטחון לזכאי אגף השיקום יקבע שר הביטחון (ולא הוועדה), הפעם "במטרה להעלות את רמת הכשירות והכוננות של צה"ל".

בכתב המינוי של ועדת גורן כבר לא נותר זכר לעיקרון ולפיו עליה להקצות חלק מהחיסכון התקציבי לשיפור תנאיה של אוכלוסיית הזכאים. מבחינת משרד הביטחון, זה שלי וזה גם כן.

אז מה למדנו? שאת משרד הביטחון לא ממש מעניין להיטיב עם נכי צה"ל והמשפחות השכולות, אף לא עם אלה שנפגעו בפעילות מבצעית או ביטחונית. הכסף הוא שמדבר. כל כך פשוט.

עו"ד (ורו"ח) קובי זכאי הוא נכה צה"ל. זכאי אינו עוסק בייצוגם של נכי צה"ל או משפחות שכולות בהליכי הכרה מול משרד הביטחון