דוח מבקר המדינה מציג תמונה חמורה של מצב ביטחון המזון בישראל. אף שמשרד החקלאות שינה את שמו ל״המשרד לביטחון תזונתי״ והמדינה משקיעה מיליונים בנושא, מתברר כי אין לישראל מדיניות כוללת או אסטרטגיה לאומית בתחום. המערכת הממשלתית, כך לפי המבקר, פועלת ללא תיאום, ללא איסוף נתונים תקין וללא גוף שמרכז את הטיפול בנושא. 

המבקר מגדיר את ביטחון המזון כנדבך מרכזי בביטחון הלאומי – לצד מערכות המים, האנרגיה וההגנה – ומזהיר כי מחדלי העבר עלולים להוביל את ישראל למשבר מזון חמור בעתיד, הן בהיבט הכלכלי והן בהיבט הביטחוני. 

הבדיקה נגעה למשרדי החקלאות, הבריאות, הכלכלה, רשות התחרות ורשות החירום הלאומית, כאשר המסקנה הכללית ברורה: מדינת ישראל חסרה אסטרטגיה לאומית כוללת בתחום המזון, וכל משרד פועל לבדו, ללא מדיניות מתואמת ו״ללא גורם אחד האמון על קביעת סדרי העדיפויות הלאומיים בתחום המזון,” נכתב בדוח. המבקר מציין כי אין בישראל מסמך אסטרטגי מחייב לביטחון מזון – מצב חריג בהשוואה למדינות ה-OECD. כתוצאה מכך, האחריות מפוזרת וההיערכות לשעת חירום כמעט ואינה קיימת.

---

מגיפה של חוסר תיאום

במרכז הביקורת עומדת העובדה כי ישראל אינה מחזיקה בתרחישים לשעת חירום. “נכון למועד סיום הביקורת,” נכתב, “לא קיימת הערכת מצב עדכנית של המשק הלאומי ביחס ליתרות המזון החיוני במצב חירום״. 

המערכת מבוססת על תגובות נקודתיות לאירועים – “ניהול אד-הוק”, כפי שמכנה זאת המבקר. כך, לדוגמה, בעת מגפת הקורונה התברר כי אין גוף שמרכז נתונים על שרשראות האספקה, וכי התיאום בין משרדי הממשלה התבצע “באופן לא מסודר וללא תיעוד תקין”. אולם מאז מגיפת הקורונה דבר לא השתנה, גם לא בעקבות המלחמה. משרד החקלאות אחראי על אספקת חומרי גלם ויבוא תבואה, במקביל משרד הבריאות על הפיקוח התברואתי, משרד הכלכלה על יוקר המחיה והתחרות – אך אין ביניהם גוף מתכלל. 

המצב הזה, טוען המבקר, הופך את מדינת ישראל לפגיעה מאוד בפני שיבושים גלובליים באספקת המזון, בין אם עקב מלחמות, מגפות או משברים כלכליים. אין ניתוחי סיכונים עדכניים, אין תוכנית פעולה למקרה של שיבוש בייבוא, ואף לא נוהל מוסדר לניהול מלאי לאומי, נטען בדוח. ״המדינה לא עדכנה את תרחישי הסיכון ולא יזמה התקשרויות חלופיות או מנגנוני גיבוי”. כל משרד עוסק בתחום מצומצם משלו – אך אין גורם מתכלל שמרכז את עבודתם או מגדיר סדרי עדיפויות לאומיים.

לוקחים מהציבור, מחלקים לעשירים

חלק נרחב בדוח מוקדש למבנה שוק המזון בישראל, שמתואר כ”ריכוזי באופן חריג”. ארבע קבוצות יצרנים שולטות ביותר ממחצית מהשוק, ושלוש רשתות שיווק גדולות מחזיקות בלמעלה מ-60   אחוז מהשוק הקמעונאי. מצב זה מוביל, לדבריו, למחירים גבוהים ולפגיעה מתמשכת בצרכן הישראלי שכן היא מעמיקה את יוקר המחייה. 

המערכת בכללותה מקפידה לעשוק את האזרח ככל יכולתה ומקפידה, עם מחירים גבוהים בכ-35 אחוז מאלו במדינות המערב, להותירו עם הראש מעט מעל המים, רק כדי שלא יטבע. 

‎תנובה עם נתח שוק של כ־11.5    אחוז, ומחזיקה במותגים סנפרוסט, מעדנות, מאמא עוף, מעדנות, טירת צבי ועוד. שטראוס מחזיקה בכ־10.1    אחוז עם המותגים עלית, יטבתה, תמי 4, זוגלובק ועוד. אסם‑נסטלה עם כ־7.5 אחוז משוק המזון עם מטרנה, טבעול, ויטמינצ׳יק, בונז׳ור, סלטי צבר ואפילו מותג מזון לכלבים. החברה המרכזית למשקאות קלים בבעלות משפחת ורטהיים (המחזיקה גם בשידורי קשת) אוחזת בנתח של כ־5.3 אחוז משוק המזון. מותגיה כוללים גם את טרה, מבשלות בירה לישראל, משק צוריאל. 

המבקר מאשים את רשות התחרות באיטיות ובאוזלת יד: רשות הנוקטת צעדים איטיים, ולעיתים “אינה מיישמת את החלטות הממשלה לפתיחת השוק ליבוא מקביל”

שלוש רשתות השיווק הגדולות בישראל הן שופרסל, רמי לוי שיווק השקמה ויינות ביתן/מגה. שופרסל מחזיקה בכשליש מהמכירות הקמעונאיות. אחריה ניצבת רשת רמי לוי, שמחזיקה בכ־15–17 אחוז מהשוק ובמקום השלישי רשת יינות ביתן, הכוללת את מגה לשעבר ומחזיקה בכ־10–12 אחוז מהשוק. שלוש הרשתות מעצבות את שוק המזון בישראל המאופיין בריכוזיות גבוהה ובתחרות מוגבלת. יחד עם ארבע היצרניות נאחזות בהטבות מס מפליגות ומרוויחות – גם בזמן המלחמה, המגיפה או כל משבר אחר – סכומי עתק. המערכת בכללותה מקפידה לעשוק את האזרח ככל יכולתה ומקפידה, עם מחירים גבוהים בכ-35 אחוז מאלו במדינות המערב, להותירו עם הראש מעט מעל המים, רק כדי שלא יטבע. 

המבקר מאשים את רשות התחרות באיטיות ובאוזלת יד: רשות הנוקטת צעדים איטיים, ולעיתים “אינה מיישמת את החלטות הממשלה לפתיחת השוק ליבוא מקביל”. השפעת המצב ניכרת בכיסו של הצרכן: למרות החלטות קודמות לעודד תחרות, המחירים בישראל נותרים גבוהים בצורה דרמטית ביחס למדינות דומות. החלטות ממשלה אינן מיושמות, צעדים שנועדו לעודד תחרות מתעכבים, ומידע קריטי על פערי תיווך ומחירים אינו נגיש לציבור. בעוד שמדינות אחרות מפרסמות מאגרי מחירים שקופים, בישראל הציבור נותר ללא כלים אמיתיים להשוואת מחירים או לאיתור פערים בין היצרנים לרשתות. 

מראה חברתית

הדוח מציג נתונים חברתיים מטרידים: כ־18 אחוז ממשקי הבית בישראל סובלים מאי־ביטחון תזונתי, מהם כ־7 אחוז ברמה חמורה. מדובר בכ־1.6 מיליון אזרחים – ובכללם מאות אלפי ילדים – החיים בחוסר גישה למזון ראוי ובריא. התופעה נפוצה בעיקר בקרב משפחות עניות, קשישים, ויישובים בפריפריה.

המבקר מתאר מערכת סיוע מבוזרת הנשענת בעיקר על עמותות וארגוני צדקה – ללא תוכנית ממשלתית כוללת או תקציב רב־שנתי מסודר. הוא מציין כי תוכניות הסיוע של משרד הרווחה והביטוח הלאומי אינן מתואמות ביניהן, אינן נשענות על נתונים עדכניים, והיקפן מוגבל. בהיעדר תוכנית לאומית, גורלה של משפחה נזקקת תלוי לעיתים ברצונם הטוב של תורמים פרטיים. “במדינה שבה אחד מכל חמישה ילדים חווה אי-ביטחון תזונתי, אין היגיון בהיעדר תוכנית לאומית מתוקצבת ומסודרת לנושא”, כתב המבקר.

מקרים בהם דגימות מזון נבדקו פעמיים על ידי גופים שונים, או לא נבדקו כלל. באחד המקרים נרשם זיהום במוצרי בשר קפוא, אך המידע הועבר באיחור של שמונה ימים – במהלכם המוצרים המשיכו להימכר לציבור

לפי הדוח, תוכניות המזון של משרד הרווחה ושל הביטוח הלאומי אינן חלק ממדיניות כוללת, ופעילותן מוגבלת בהיקף ובתיאום. המבקר ממליץ להקים תוכנית לאומית רב-שנתית לביטחון תזונתי, בשיתוף רשויות מקומיות וארגוני החברה האזרחית, ולעגן בחוק את הזכות למזון בכבוד.

2.3 מיליון טון לפח

הפיקוח על בטיחות ובריאות המזון בישראל מתואר אף הוא בדוח כמערכת סבוכה ומפוצלת. שלושה גופים עיקריים עוסקים בכך: משרד הבריאות, השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות והרשויות המקומיות. היעדר סנכרון בין מערכות המידע גורם לעיכובים ולכפילויות. המבקר מתאר מקרים בהם דגימות מזון נבדקו פעמיים על ידי גופים שונים, או לא נבדקו כלל. באחד המקרים נרשם זיהום במוצרי בשר קפוא, אך המידע הועבר באיחור של שמונה ימים – במהלכם המוצרים המשיכו להימכר לציבור. “העדר חיבור מערכתי בין הגופים יוצר כפילויות, חוסר אחידות וטעויות רגולטוריות,” נכתב. 

“מדינת ישראל טרם קבעה יעד לאומי להפחתת בזבוז מזון,” נכתב בדוח, “ואין בידה נתונים מלאים על היקף תרומות המזון ועל הוצאות המזון שנזרק.” 

פרק שלם בדוח מוקדש לתופעת בזבוז המזון. על פי הדוח, בישראל נזרקים מדי שנה כ-2.3 מיליון טון מזון, מתוכם כמיליון טון ראוי למאכל. עלות הבזבוז – כ-23 מיליארד שקל בשנה. המבקר מדגיש כי החלטת הממשלה להפחתת בזבוז מזון, שאושרה ב-2019, לא יושמה, וכי התוכנית הממשלתית בתחום – “לא מבזבזים” – נותרה בגדר פיילוט מצומצם. “מדינת ישראל טרם קבעה יעד לאומי להפחתת בזבוז מזון,” נכתב בדוח, “ואין בידה נתונים מלאים על היקף תרומות המזון ועל הוצאות המזון שנזרק.” בזמן שמדינות רבות באירופה וב-OECD מפעילות חקיקה ייעודית ותמריצים כספיים לעידוד תרומות מזון, בישראל הנושא נותר ללא מענה. 

צורך דחוף במדיניות

“המדינה רואה במזון מוצר צריכה בלבד, ולא רכיב מהותי בביטחון הלאומי.” הדוח מבקש לשלב את משרד האוצר, רשות החירום הלאומית ומשרד ראש הממשלה בקביעת יעדים לאומיים, לקבוע מנגנון דיווח שנתי לציבור, ולפרסם דוח פומבי על מצב המזון בישראל.

הביקורת איננה מתמקדת רק במחדלים אלא גם בהעדר מבנה ניהולי ברור. המבקר מתאר מערכת שמתקשה לפעול כיחידה אחת, ומזהיר כי בהיעדר שינוי, ישראל עלולה למצוא עצמה במשבר מזון משמעותי – כלכלי או ביטחוני. “ביטחון מזון הוא ביטחון לאומי; לא פחות ממערך המים, האנרגיה או ההגנה,” מסכם המבקר. הפתרון, לפי הדוח, עובר דרך הקמת מטה מתכלל לביטחון מזון, גיבוש תוכנית לאומית ארוכת טווח, פתיחת השוק לתחרות והפחתת הבזבוז. צעדים אלו, מדגיש המבקר, נדרשים לא רק לשעת חירום – אלא לשגרת חיים תקינה, הוגנת ובריאה יותר עבור כלל הציבור.

כשל מערכתי מתמשך המעיד על תרבות ניהולית לקויה ועל היעדר הבנה של הממשלה את תפקידה בתחום ביטחון המזון

הדוח על מערכת המזון מצטרף לשורה של דוחות המצביעים על אותה תופעה חוזרת: פיצול, היעדר תיאום וחוסר ראייה מערכתית. הוא חלק מתמונה רחבה יותר של משבר במדיניות החברתית־ציבורית בישראל. בדומה לדוחות קודמים על מערכות הבריאות, הרווחה והדיור, גם כאן מתגלה אותה תופעה מבנית: פיצול, היעדר תיאום, חוסר ראייה מערכתית והיעדר אחריות כוללת. 

במקום מערכת מתואמת הפועלת לטובת הציבור, קיימת רשת של גופים מינהליים הפועלים בנפרד – לעיתים תוך חפיפה ולעיתים תוך ניגוד עניינים. המבקר רואה בכך כשל מערכתי מתמשך המעיד על תרבות ניהולית לקויה ועל היעדר הבנה של הממשלה את תפקידה בתחום ביטחון המזון.